Từ những chuyên đề khác nhau trong một dự án cải cách toàn diện nền giáo dục đại học mà nhóm Đối thoại giáo dục bắt đầu nghiên cứu, trao đổi từ năm 2013, mới đây nhóm đã thực hiện một tổng kết về phương hướng cải cách đại học ở Việt Nam. Tia Sáng xin trân trọng giới thiệu bản tổng kết này đến độc giả.

Sinh viên Học viện Ngoại giao

Nhóm Đối thoại giáo dục tập hợp một số nhà khoa học có chuyên môn ở những lĩnh vực khác nhau, nhưng cùng chia sẻ các nguyên tắc nghiên cứu khoa học và ước vọng về một nền đại học Việt Nam lành mạnh và tiến bộ. Nhóm đã tập trung làm việc từ năm 2013 theo những chuyên đề khác nhau trong một dự án cải cách toàn diện nền giáo dục đại học và đã tổ chức một Hội thảo trong hè 2014 để chia sẻ những suy nghĩ của mình và thảo luận với nhiều giảng viên, nhà khoa học cũng như những người làm công tác quản lý giáo dục. Từ đó đến nay, nhóm tiếp tục nghiên cứu những chuyên đề chưa được đề cập đến trong Hội thảo và để hoàn thành bản tổng kết này. Một số bài viết của nhóm đã được công bố, một số khác đã được gửi trực tiếp đến lãnh đạo có thẩm quyền. Mục đích của bài viết này là tổng kết công việc của nhóm.

Để viết bài này, ngoài những tài liệu tự biên soạn, chúng tôi có sử dụng những đóng góp của nhiều người khác, đặc biệt là những đóng góp quý báu trong Hội thảo hè VED 2014. Khi sử dụng tài liệu của những người khác, chúng tôi sẽ cố gắng trích dẫn đầy đủ, tuy nhiên những ý kiến phát biểu trong bài này là ý kiến của nhóm Đối thoại giáo dục, có thể nhưng không nhất thiết nhất trí với ý kiến của những người được trích dẫn.

Tài liệu này được soạn theo cấu trúc sau đây. Phần A bao gồm một số nhận định chung và phương pháp luận. Phần B liệt kê những phương hướng, đề mục cải cách mà chúng tôi coi là mấu chốt. Mỗi đề mục được chia thành ba phần: phân tích hiện trạng, khuyến nghị và lộ trình. Phần C bao gồm danh sách những thành viên của nhóm Đối thoại giáo dục tham gia làm bản tổng kết này.

A. Nhận thức và phương pháp luận

Sự cần thiết của cải cách hệ thống giáo dục đại học xuất phát từ nhận thức chung của xã hội (đặc biệt của những cá nhân và tổ chức giữ vai trò lãnh đạo xã hội và những người trực tiếp tham gia giảng dạy và quản lý đại học) về sự yếu kém của giáo dục đại học và nguy cơ (hoặc thực trạng) của sự tụt hậu so với thế giới hoặc thậm chí so với khu vực.

Tuy có nhận thức chung về sự cần thiết của cải cách giáo dục đại học, thực tế cho thấy còn tồn tại rất nhiều bất đồng về phương hướng và mức độ cải cách.

Quan điểm chung của nhóm Đối thoại giáo dục là:

●    Hệ thống giáo dục đại học Việt Nam cần được cải cách cơ bản và sâu sắc ngay từ nguyên lý và quy tắc tổ chức; không thể chỉ thay đổi một vài chi tiết.
●    Cải cách cơ bản và sâu sắc là một quá trình lâu dài và liên tục, không phải là một đơn thuốc có tính công phạt. Trước hết cần tạo ra những vận động tích cực của xã hội, phát huy triệt để các động lực tích cực của xã hội để khởi động, để rồi dựa vào những vận động, động lực đó mà tiếp tục cải cách sâu sắc hơn.
●    Mô hình dài hạn cần hướng tới là mô hình của các nước đã phát triển, nhưng cũng cần lưu ý tới những đặc thù của đại học Việt Nam để xây dựng một lộ trình cải cách hiệu quả.
●    Tự chủ đại học là một động lực rất lớn của quá trình cải cách. Vấn đề cần suy nghĩ là hình thành khung pháp lý, thiết kế qui tắc quản lý nhà nước và quản trị nội bộ, những thành tố làm nên nội dung của khái niệm “tự chủ đại học”.

B. Đề mục cải cách đại học Việt Nam

1. Cải cách mô hình quản trị đại học

Để nền đại học Việt Nam có sức sống và sức phát triển, cần cải cách mô hình quản trị đại học.

Phân tích hiện trạng

Các trường đại học công lập thuộc sở hữu toàn dân, được nhà nước đại diện làm chủ sở hữu. Cần phân biệt trách nhiệm điều tiết ở tầm quốc gia với trách nhiệm làm “chủ” từng trường đại học. Định chế được ủy thác trách nhiệm làm chủ một đại học phải hoạt động toàn tâm toàn ý vì sự phát triển, vì lợi ích riêng của trường mình, trong khi Bộ Giáo dục và Đào tạo có trách nhiệm điều tiết để đảm bảo sự phát triển chung. Theo một nghĩa nào đó, hơn 330 trường đại học và cao đẳng công lập ở Việt Nam chưa có “chủ” thực sự.

Tuy tin rằng các trường đại học Việt Nam sẽ cần có những người “chủ” thực sự, chúng tôi thấy cần dè dặt khi sử dụng thuật ngữ này vì nó có thể bị hiểu nhầm thành chủ sở hữu đất đai và cơ sở vật chất. Cần nhấn mạnh hai thuộc tính cơ bản của sở hữu đại học: một là sở hữu đại học không sinh ra cổ tức, không trực tiếp sinh ra lợi nhuận; hai là sở hữu đại học không có tính kế thừa theo huyết thống. Những người được ủy thác làm “chủ” hay quản trị một đại học phải làm việc đó vì lợi ích của xã hội, hoặc vì lợi ích của địa phương, của ngành nghề mà mình đại diện. (Xin lưu ý: các lập luận này của chúng tôi không bao gồm các đại học vị lợi nhuận hoạt động theo nguyên lý chung của thị trường).

Hiện tại, một số đại học Việt Nam đã có hội đồng trường, nhưng số lượng ít và những hội đồng đang tồn tại chủ yếu chỉ có chức năng tham vấn. Theo một điều tra được nhắc đến trong bài phát biểu của GS. Nguyễn Minh Thuyết, các hội đồng trường hiện tại không có quyền lực thực chất. Vào thời điểm năm 2010, trong 440 trường đại học và cao đẳng được khảo sát, có chưa tới 10 trường có hội đồng trường, và trên thực tế, các hội đồng này gần như không hoạt động, các thành viên ngoài trường hầu như không dự phiên họp nào, không có bất cứ hoạt động gì, trừ sự hiện diện tại phiên họp công bố quyết định thành lập hội đồng (Báo cáo Kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về thành lập trường, đầu tư và đảm bảo chất lượng đào tạo đối với giáo dục đại học” của Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội năm 2010). Trên thực tế, ít người biết đến sự tồn tại của các hội đồng trường.

Khuyến nghị

Chúng tôi cho rằng thay cho các hội đồng trường có vai trò tham vấn, các trường đại học cần có hội đồng ủy thác (hay còn gọi hội đồng tín thác – board of trustees) với quyền lực tương tự như hội đồng quản trị của các doanh nghiệp. Địa phương và các bộ ngành liên quan thực hiện quyền và trách nhiệm làm “chủ” của mình thông qua hội đồng ủy thác. Mọi quyết định quan trọng trong đó có việc chỉ định ban giám hiệu trường và đề ra những phương hướng chính sách lớn liên quan đến quyền lợi và sự phát triển của trường phải được thực hiện trong các cuộc họp của hội đồng ủy thác.

Việc thành lập hội đồng ủy thác và thiết lập cơ cấu của nó gắn liền với việc nhà nước phân quyền làm “chủ” đại học cho địa phương và các bộ, ngành liên quan. Chúng tôi tin rằng chỉ những định chế có lợi ích gắn chặt với định mệnh của một trường đại học mới thực hiện tốt vai trò làm “chủ”.

Việc phân quyền làm “chủ” đại học cho địa phương có các thuận lợi sau đây:

–    Tăng thêm tính lành mạnh trong cạnh tranh giữa các tỉnh thành phố; cũng như gia tăng tính thận trọng trong cân nhắc nhu cầu thực, tính khả thi của việc xây dựng đại học của địa phương mình. Cần nhận thấy xu thế chung là có một đại học mạnh có tiếng tăm là một lợi thế cạnh tranh rất lớn của địa phương hoặc vùng. Chỉ có sự cạnh tranh xuất phát từ nhu cầu thực mới đem lại nguồn lực thực sự cho đại học.

–    Địa phương là nơi có khả năng tốt nhất để vận động được sự ủng hộ xã hội lớn nhất cho trường. Nhiều doanh nghiệp, cá nhân sẽ sẵn lòng hơn trong việc đóng góp tiền của xây dựng đại học, nếu đại học đó là của quê hương, hay địa phương mà họ gắn bó. Để huy động có hiệu quả nguồn lực xã hội, thuộc tính phi lợi nhuận của trường đại học cần được thể chế hoá trong mô hình quản trị mới.

–    Để quá trình phân cấp không dẫn đến sự phát triển ào ạt và sự suy giảm chất lượng của các trường đại học, các trường đại học mới phải đáp ứng được các yêu cầu đảm bảo chất lượng đào tạo; tất cả các trường đại học cần được kiểm định chất lượng định kỳ và nếu cần thiết phải bị đóng cửa nếu không đáp ứng được các yêu cầu về chất lượng.

Lộ trình

Việc giao đại học về địa phương có thể bắt đầu từ các tỉnh thành phố có khả năng tự chủ ngân sách. Có thể xem xét việc cho phép địa phương trích lập quỹ hỗ trợ giáo dục đại học từ khoản ngân sách địa phương phải chuyển về trung ương nếu địa phương cam kết bảo trợ tài chính cho đại học mình làm chủ. Khi ấy, trách nhiệm đảm bảo tài chính cho việc vận hành trường của nhà nước sẽ giảm bớt một cách tương ứng.

Với việc cải cách quản trị đại học như ở trên, vai trò của các Bộ chủ quản sẽ được tập trung vào trách nhiệm điều phối, điều tiết ở tầm quốc gia.

2. Cải cách tài chính trong giáo dục đại học Việt Nam

Một nền giáo dục đại học dù được thiết kế tốt đến đâu nhưng nếu không đủ nguồn lực tài chính hoặc nguồn lực không được phân bổ và sử dụng một cách hiệu quả thì sẽ không thể hoàn thành được những mục tiêu mà xã hội mong đợi. Hiện trạng tài chính của hệ thống giáo dục đại học Việt Nam đang đối mặt với ba vấn đề lớn: thiếu kinh phí, bất bình đẳng và thiếu tự chủ tài chính. Trong phần này chúng tôi sẽ phân tích ba vấn đề nói trên, và đề xuất một mô hình dài hạn cùng với lộ trình thực hiện phù hợp với hoàn cảnh ở Việt Nam.

Phân tích hiện trạng

Ba thách thức tài chính lớn trong giáo dục đại học Việt Nam hiện nay là:

●    Các trường đại học thiếu kinh phí một cách trầm trọng

Thứ nhất, mức đầu tư của nhà nước cho các trường công còn rất thấp. Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới năm 2010, đầu tư cho giáo dục đại học của Việt Nam chiếm 14% đầu tư của ngân sách nhà nước cho giáo dục. So với GDP thì tỷ lệ đầu tư công cho giáo dục đại học là 0,9%. Trong khi đó mức trung bình đầu tư công cho GDĐH của các nước OECD là là 1% GDP (cộng với 0,5% từ khu vực tư nhân thành 1,5%). Ở châu Âu mức chi của nhà nước cho ĐH trung bình là 1,1% GDP, cộng với 0,2% từ khu vực tư nhân). Mỹ thì đang chi 2% GDP cho đại học (1% từ nhà nước). Tính theo số tuyệt đối (khoảng 5-6 triệu/sinh viên/năm tại phần lớn các chương trình chính, không tính chương trình tài năng, chất lượng cao, tiên tiến), đầu tư của nhà nước cho GDĐH ở Việt Nam thấp hơn rất nhiều vì GDP Việt Nam còn thấp.

Thứ hai, mức học phí cho các trường công cũng rất thấp. Phần lớn các trường đại học công ở Việt Nam (trừ một số trường tự chủ tài chính) đang đặt mức học phí theo quy định tại Nghị định 49/2010/NĐ-CP trong đó học phí bị chặn trần ở mức quá thấp (từ 5,5 triệu – 8 triệu/sinh viên/năm cho năm học 2014-2015). Nếu chiếu theo mức học phí trung bình của các trường đại học thuộc nhóm xếp hạng khá ở Mỹ xấp xỉ bằng GDP đầu người thì học phí ở Việt Nam sẽ cần tăng lên từ hai đến ba lần so với mức hiện nay. Tương tự như vậy, nếu chiếu theo mức học phí của Đại học Bắc Kinh – một trường đại học hàng đầu Trung Quốc – là 26-30.000 NDT/năm, tương đương 60-70% GDP đầu người của Trung Quốc thì học phí của đại học Việt Nam cũng cần tăng lên khoảng 25-30 triệu VND/năm theo thời giá hiện tại.

Thứ ba, các nguồn thu khác như nguồn thu từ dịch vụ, nguồn thu từ dịch vụ khoa học, công nghệ, từ viện trợ, tài trợ, hiến tặng cũng quá thấp, trung bình chỉ khoảng 3% tổng nguồn thu hiện nay của các trường đại học Việt Nam.

Bên cạnh đó, tình hình tài chính với các đại học tư cũng không khả quan hơn đại học công. Trừ một số các trường tư có tầm nhìn và nguồn lực cho phép, phần lớn các trường tư ở Việt Nam hiện nay cũng chỉ dựa vào nguồn thu từ học phí và mức học phí mặc dù cao hơn so với mức trung bình của đại học công nhưng về cơ bản cũng tương đối thấp (trung bình 8 – 12 triệu VND/năm).

Hệ quả của các vấn đề nêu trên là chất lượng đào tạo suy giảm, cơ sở vật chất không đáp ứng yêu cầu và xuống cấp, các trường phải tăng số lượng sinh viên và mở rộng các hệ đào tạo phi chính quy làm giảng viên quá tải, không còn đủ thời gian dành cho nghiên cứu khoa học.

●    Bất bình đẳng trong cơ hội tiếp cận giáo dục đại học giữa người giàu và người nghèo

Cách tiếp cận của Việt Nam hiện nay là giữ học phí thấp để người nghèo có thể tiếp cận. Chúng tôi cho rằng cách tiếp cận này là sai lầm và nó có thể dẫn đến bất bình đẳng hơn vì hai lý do sau. Thứ nhất, học phí thấp làm cho các trường không có đủ nguồn thu để cấp học bổng cho sinh viên nghèo. Thứ hai, học phí thấp dẫn đến đa số nguồn lực của trường phải dựa vào ngân sách nhà nước. Vì hai lý do này, chỉ sinh viên từ gia đình khá giả mới đi học đại học được, và chi phí đào tạo các sinh viên này lại được nhà nước bao cấp là chủ yếu.

Một giải pháp cho vấn đề này là chương trình học bổng và tín dụng cho sinh viên nghèo. Hiện nay, học bổng cho sinh viên nghèo ở nước ta đã có nhưng không đáng kể. Về tín dụng, từ năm 2007 Nhà nước đã ban hành chương trình tín dụng sinh viên theo Quyết định 157/2007/QĐ-TTg và giảm được một phần gánh nặng cho một số sinh viên nghèo. Tuy vậy, nhược điểm của chương trình này là mức cho vay thấp, chỉ đủ chi trả một phần chi phí sinh hoạt, học phí của sinh viên. Mặt khác, vì đối tượng cho vay dàn trải, và vì chưa áp dụng hình thức điều chỉnh mức cho vay theo khả năng tài chính và năng lực học tập của sinh viên, cho nên Chương trình 157 chưa thực sự hỗ trợ được sinh viên nghèo, có học lực, có đủ khả năng chi trả cho việc đi học đại học.

●    Cơ chế tự chủ và trách nhiệm giải trình về mặt tài chính còn nhiều bất cập

Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Thông tư liên tịch 07/2009/TTLT-BGDĐT-BNV và mới đây là Nghị định số 16/2015/NĐ-CP bước đầu trao nhiều quyền tự chủ nói chung và tự chủ tài chính nói riêng cho các trường đại học, nhưng vẫn chưa đủ mạnh và linh động để giúp các trường có khả năng chủ động tự điều chỉnh chính sách của mình nhằm đáp ứng với yêu cầu phát triển và sự biến động nhanh chóng của thực tiễn quản lý. Ngay những trường được thí điểm có tự chủ về phần “thu” như Đại học Ngoại thương, Đại học Hà Nội vẫn bị hạn chế rất nhiều về phần “chi”, ví dụ như quyền quyết định lương bổng cho giảng viên, cán bộ, quyền quyết định chi các hoạt động tái đầu tư, liên doanh, hợp tác, mua sắm tài sản, trang thiết bị ….

Về phía các trường, vẫn còn nhiều thói quen ỷ lại, chờ bao cấp từ phía nhà nước. Về phía các nhà quản lý nhà nước thì còn e ngại, chưa dứt khoát trao quyền tự chủ nói chung và tự chủ tài chính nói riêng cho các trường đại học, một phần là do vẫn thiếu những cơ chế quy định trách nhiệm giải trình mà các đại học tiên tiến trên thế giới đang áp dụng như cơ chế quản trị chia sẻ (shared governance) được thể hiện qua quy định về chức năng và nhiệm vụ của Hội đồng trường hoặc Hội đồng khoa học, hoặc cơ chế đánh giá hiệu quả thực sự hoạt động của trường đại học như sự hài lòng của sinh viên và các nhà tuyển dụng.

Khuyến nghị

Theo chúng tôi, cải cách tài chính cho hệ thống các trường đại học Việt Nam cần tập trung vào ba lĩnh vực ưu tiên sau: i) Tăng đầu tư toàn xã hội vào hệ thống đại học, bao gồm cả tài trợ từ ngân sách lẫn đóng góp của xã hội; ii) Tự chủ tài chính cho các đại học; iii) Thay đổi cách phân bổ ngân sách cho từng trường và chia thành ba kênh như trong mô hình nêu dưới đây.

Cần lưu ý rằng tăng tự chủ không có nghĩa là Nhà nước giảm hỗ trợ cho giáo dục đại học. Ngược lại, Nhà nước cần ưu tiên đầu tư cho lĩnh vực này, nhất là ưu tiên đầu tư về nghiên cứu khoa học, vì đây là đối tượng đầu tư quan trọng trong sự phát triển lâu dài của Việt Nam. Tăng tự chủ là một phương thức giúp nhà nước phân bổ ngân sách hỗ trợ cho đại học một cách hiệu quả hơn thay vì cào bằng, hay theo những chỉ tiêu có thể bàn cãi.

Cơ chế thị trường cần được coi là động lực mạnh mẽ nhất để nâng cao chất lượng giáo dục đại học, huy động nguồn thu và sử dụng nguồn lực hiệu quả. Dùng thị trường làm động lực có nghĩa là tăng tự chủ, tạo điều kiện cho các trường (công và tư) cạnh tranh với nhau về chất lượng giáo dục, mức học phí, và số lượng tuyển sinh, và qua đó, phục vụ xã hội tốt hơn.

Song song, Chính phủ cần can thiệp để giảm thiểu các khiếm khuyết chính sau của thị trường: i) Bất công bằng trong giáo dục: chỉ người giàu mới đủ tiền đi học; ii) Thiếu thông tin về chất lượng của các trường để người đi học lựa chọn đúng đắn; iii) Các trường chỉ tập trung đào tạo theo nhu cầu của thị trường, và xem nhẹ những ngành có lợi ích lâu dài cho xã hội.

Chúng tôi đề xuất một mô hình dài hạn:

Các trường được toàn quyền quyết định các vấn đề như số lượng tuyển sinh, mức học phí, chương trình và chất lượng đào tạo, chi tiêu từ lương đến các khoản chi và đầu tư khác ở mức thị trường, tiền hỗ trợ từ các cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức phi chính phủ.

–    Có cơ chế giám sát nội bộ và từ bên ngoài để chống các lạm dụng quyền tự chủ này
–    Có cơ chế cung cấp thông tin cho người dân lựa chọn trường.
–    Quy định từng trường phải trích một phần nhất định từ doanh thu làm học bổng cho sinh nghèo và giỏi: Chính phủ có thể chọn một mức phù hợp cho Việt Nam trong thời điểm trước mắt và điều chỉnh dần cho hợp lý. (Ví dụ ở nước ngoài: ĐH Duke của Mỹ dành khoảng 24% chi phí hoạt động của niên khoá 2012-2013 cho các dạng trợ giúp tài chính cho sinh viên. Ở Việt Nam, hiện tại Đại học Khoa Học và Công Nghệ Hà Nội cũng trích 20% tiền thu được từ học phí cho các quĩ học bổng.)

Hỗ trợ của Nhà nước cần được chia theo ba kênh chính:

1. Hỗ trợ trực tiếp cho từng trường: Hỗ trợ của Chính phủ cho từng trường cần được tính một cách minh bạch và ổn định dựa trên các tham số sau: tổng số sinh viên, số đầu sinh viên trong từng ngành mà Chính phủ ưu tiên và thị trường không tự đáp ứng, vùng miền và các địa phương khó khăn (xem ví dụ Phụ lục 2 về mức đầu tư trên đầu sinh viên và học phí của Chính phủ Australia cho sinh viên bản địa). Tiền hỗ trợ của chính phủ hằng năm nếu không được sử dụng hết có thể được chuyển vào endowment fund chứ không phải trả về ngân sách.

………………………….

Nhóm Đối thoại giáo dục
(Nguồn: Tạp chí Tia Sáng, ngày 08/06/2015)